Política y Educación II: Jerarquía, estructura y elaboración de las leyes en España

Jerarquía de las distintas leyes en España

Antes de especificar la jerarquía de las distintas leyes en España, conviene delimitar el significado de ley o norma jurídica. Así pues, el concepto de norma jurídica en palabras de García (2009) se define como una serie de criterios de decisión de conflictos de intereses, emanadas de los órganos competentes, que rigen la conducta de los hombres en sus mutuas relaciones sociales y cuya observancia está garantizada mediante oportunas sanciones. (p.2)

El conjunto ordenado de dichas normas por los principios que rigen sus relaciones recibe el nombre de Ordenamiento Jurídico o Legislación.

Por otro lado, las normas jurídicas no son todas de la misma clase ni tampoco tienen todas la misma importancia, sino que se encuentran organizadas de forma jerárquica en una escala, de mayor a menor relevancia.  Dicha escala se denomina Rango, factor que caracteriza una de las principales diferencias entre las normas, puesto que no todas poseen el mismo al tener unas mayor importancia que otras, y por lo tanto, estarán en un rango superior de esa escala normativa jerarquizada.

Basándonos en el Artículo 9.3 de jerarquía normativa de la Constitución Española, las normas jurídicas se ordenan de acuerdo con la posición que ocupa el órgano emisor de la norma en la estructura del Estado. De este modo, las leyes se organizan atendiendo a las siguientes premisas:

1)      Si se da, para un mismo supuesto, la posibilidad de aplicar dos normas diferentes y que no proporcionan igual solución al asunto, prevalecerá siempre la norma de rango superior, que será la aplicada.

2)      Una norma posterior deroga a una norma anterior de igual rango. Esto quiere decir que si estamos en un caso como el descrito en el apartado primero y son de aplicación dos normas de igual rango y una de ellas es posterior en el tiempo, la norma a aplicar será siempre precisamente la norma posterior.

3)      Una ley especial prevalece frente a una ley general. Esto significa que si a un caso le son de aplicación dos leyes, pero una de ellas tiene carácter general,  y la otra tiene carácter especial, el criterio es que la segunda prevalecerá sobre la primera, ya que se entiende que si existe una ley especial es porque el poder legislativo ha querido regular más especificadamente una materia.

Por lo tanto, y parafraseando a De Carreras Serra (1999):

En el ordenamiento jurídico de España, las leyes y otras normas con fuerza normativa de ley, se caracterizan por su rango jerárquico, es decir, por su posición en el ordenamiento que, a su vez, es debido al sujeto del cual emanan. Respecto a esto, las leyes son disposiciones subordinadas a la Constitución, la única norma superior a las leyes, y supraordenadas jerárquicamente a todos los reglamentos administrativos. (p.123)

Así pues, esta franja entre la Constitución y los reglamentos es ocupada por la ley siguiendo el siguiente esquema de jerarquía:

De esta forma, tras observar dicha jerarquía contemplamos que la Constitución es la norma superior de nuestro sistema normativo, por lo que encabeza el ordenamiento jurídico, quedando así los reglamentos en el nivel inferior.

Tal y como se ha indicado, lo que conlleva a esta situación es la diferencia en la que radican las normativas: el Rango, y por consiguiente el órgano del cual emanan directamente.

Así, la razón del rango inferior de las leyes situadas por debajo de la Constitución, según De Carreras Serra (1999) es obvia:

Tiene superior jerarquía el poder constituyente -del que emana la Constitución- que el parlamento, un simple poder constituido. Así mismo, la superioridad de las leyes sobre el reglamento se basa en una razón paralela e igualmente obvia: la mayor legitimidad democrática de que gozan los parlamentos respecto a los gobiernos al ser los primeros elegidos directamente por el pueblo, mientras que los gobiernos, en un régimen parlamentario, son elegidos y son responsables por y ante los parlamentos. (p. 123)

La estructura de las leyes en España

La estructura de las leyes en España es una convención, y sus divisiones dependen de la longitud de la ley. Dichas divisiones se establecen para que las leyes sean más comprensibles y, así facilitar su interpretación.

De esta forma, las leyes siguen las directrices y la estructura siguientes:

·        El título

El título indicará la clase y el contenido u objeto de la Ley. Para ello en primer lugar se hace constar la palabra “Ley”, en mayúscula, seguida del número ordinal que le corresponda de manera consecutiva, una barra separadora y, a continuación, el año correspondiente: por ejemplo la Ley 1/2008.

Después, seguida de una coma, se enuncia la fecha de promulgación de la ley, y finalmente, después de otra coma, el título de la ley, que debe indicar brevemente, el contenido de la misma. Dicha indicación del contenido u objeto, “deberá ser precisa y completa, pero también breve y concreta, identificando plenamente la Ley y, distinguiéndola de las demás” (De Carreras Serra, 1999, p. 132).

Aludiendo de nuevo a la fecha, según Pau i Vall (2009) debería constar la fecha en la que el Parlamento aprueba la ley, dado que la aprobación de la ley es un acto parlamentario, en lugar de la fecha de la promulgación de la ley. (p.13)

Finalmente, otros aspectos que se deben tener en cuenta es evitar que contengan sinónimos, que indiquen una función reguladora o que sean de creación de un ente.

Sin embargo, sí que es absolutamente aconsejable señalar en el título si se trata de una ley de modificación de otra anterior, por el principio de seguridad jurídica.

·        Parte expositiva: preámbulo o exposición de motivos

La parte expositiva de la Ley se denominará <<preámbulo>> o <<exposición de motivos>> (ya que puede denominarse de ambas formas) insertándose así en el texto correspondiente. Asimismo, “todas las leyes deberán llevar exposición de motivos, sin perjuicio de la restante documentación o antecedentes complementarios que su naturaleza particular exija (memorias, informes, etc.)” (De Carreras Serra, 1999, p. 132).

Dicho preámbulo,  pone de manifiesto los objetivos de la ley; es decir, explicita qué pretende regular la ley y las razones que mueven al legislador a regularlo. Además, no tiene valor normativo, es decir, no es una norma jurídica.

Por otro lado, se recomienda que no sean excesivamente largos, por lo que no es necesario dividirlos en letras y apartados. No obstante, la decisión final la tiene el Parlamento, motivo por el que en ocasiones, los proyectos de ley o las enmiendas se presentan sin limitación de amplitud alguna. Así pues, si la exposición de motivos es larga, podrá dividirse en apartados, al comienzo de cada uno de los cuales se utilizarán números romanos, centrando las cifras en el texto.

 ·        Parte dispositiva

La parte dispositiva de la Ley responderá a un criterio único de ordenación, en cuya redacción se irá siempre de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional y de lo sustantivo a lo procesal, desarrollándose las cuestiones de manera jerárquica y ordenada, sin dejar huecos ni lagunas. Del mismo modo, no repetirán lo que se haya recogido ya en la exposición de motivos.

El orden interno de la parte dispositiva será el siguiente:

a)      Finalidad.

b)      Definiciones.

c)      Ámbito de aplicación.

d)      Parte sustantiva.

e)      Infracciones y sanciones.

f)        Procedimiento.

g)      Parte final.

h)      Anexos.

La parte dispositiva, excluyendo la parte final y los anexos, se podrá dividir en libros, títulos, capítulos, secciones y artículos. Los artículos a su vez, pueden subdividirse en apartados y en letras.

Por otro lado, no se pasará de una a otra unidad de división omitiendo alguna intermedia (excepto en el caso de las secciones).

Refiriéndonos a los libros, son exclusivamente para leyes muy extensas y tienen cierto carácter excepcional. Además, se numeran en números ordinales y se titulan. Por ejemplo: “Ley 10/2008, de 10 de julio, del libro cuarto del Código Civil de Cataluña, relativo a las sucesiones”.

Del mismo modo, los títulos se reservan  para leyes muy extensas o para leyes de gran importancia institucional, debiendo ir titulados y numerándose también en números romanos.

Asimismo, “los capítulos son directamente una subdivisión de una ley, que es lo habitual o, si la ley estuviese dividida en títulos, una división de los títulos. Las leyes suelen dividirse directamente en capítulos” (Pau i Vall, 2009, p. 16). Cada capítulo, desde la perspectiva de la técnica normativa debe tener un contenido unitario y, al igual que los libros y los títulos, se enumeran con números romanos y cada capítulo va titulado.”.

Si nos basamos en las secciones, vemos que son una subdivisión de los capítulos. Además, éstas se numeran con ordinales arábigos, es decir, de modo ordinal (sección primera, sección segunda, etc.) y también deber ir tituladas.

Según De Carreras Serra (1999), la indicación de <<libro>>, <<título>>, <<capítulo>> o <<sección>> y sus respectivos números y denominación se situarán centrados en el texto. (p.133)

Por otro lado, los artículos son las unidades básicas de la ley. “Cada artículo debe contener el tratamiento homogéneo de un único concepto o aspecto normativo. Si un artículo de un proyecto o proposición de ley contiene diversos conceptos debe proponerse, desde la perspectiva técnica, su división en tantos artículos como conceptos contenga” (Pau i Vall, 2009, p. 17).

Del mismo modo, los artículos se enumeran en cardinales arábigos, y en el caso de haber uno solo, éste se indicara como artículo único. Además, deben ser lo más breves que sea posible e ir titulados. El título del artículo se sitúa a continuación del número del artículo.

Asimismo, los artículos, cuando es preciso, pueden subdividirse en apartados, que van numerados, con números cardinales, consecutivamente. Por ejemplo:

“Artículo 123.- Hipoteca por razón de reserva vidual

1. Si existiesen bienes inmuebles reservables…

2. Puede exigirse, en garantía del valor…

3. Los reservatorios, sus representantes legales…”

Finalmente, las letras son subdivisiones de los apartados o directamente de los artículos, cuando se trata de, por ejemplo, detallar elementos diversos, establecer un procedimiento, etc. Por ejemplo:

“... El presente Código regula los derechos reales de garantía siguientes...

a) el derecho de retención

b) la prenda

c) la anticresis

d) la hipoteca”

·        Parte final

Es en esta parte de la ley donde se añade todo aquello que no pueda incorporarse en el texto articulado.

Así pues, la parte final se divide en las siguientes disposiciones, por este orden:

1)      Disposiciones adicionales.

2)      Disposiciones transitorias.

3)      Disposiciones derogatorias.

4)      Disposiciones finales.

Atendiendo a las disposiciones adicionales, éstas incluirán:

-         Los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el texto articulado (regímenes territoriales, personales, económicos o procesales).

-         Los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas.

-         Los preceptos residuales que no quepan en ningún otro lugar de la nueva Ley.

Por otro lado, las disposiciones transitorias tienen como objetivo facilitar el tránsito entre la norma antigua y la norma nueva. Además, establecen el régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas generadas al amparo de la legislación que deroga la nueva ley y que subsisten a la entrada en vigor de la nueva ley. “Por lo tanto, las disposiciones transitorias pueden establecer la pervivencia de la ley derogada o la aplicación retroactiva de la nueva ley” (Pau i Vall, 2009, p. 18).

Centrándonos en las disposiciones derogatorias, éstas son aquellas que derogan alguna norma jurídica vigente, por lo que incluyen únicamente las cláusulas de derogación, recogiéndose una relación tanto de todas las Leyes y normas inferiores que se derogan como de las que se mantienen en vigor y, cerrándose la lista con una cláusula general de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación.

Finalmente, debemos mencionar las disposiciones finales como aquellas normas que establecen el mandato de aprobación de otras normas jurídicas, los reglamentos, para desarrollar la ley. De igual forma,  también sirven para modificar el derecho vigente y, deben incluir las cláusulas sobre la entrada en vigor de la ley.

·        Anexos

Los anexos contienen estadísticas, fórmulas matemáticas, gráficos, etc. y se colocan al final de la Ley. En el caso de haber varios, se numerarían en ordinales arábigos y en todo caso irían titulados.

Asimismo, es importante que en el artículo del que traen causa se haga la remisión al anexo correspondiente.

Por lo tanto, los principales apartados que constituyen la estructura de la Ley, podrían resumirse con el siguiente esquema:

El proceso de elaboración de las leyes (proceso legislativo)

Según el Senado de España, el procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado.

Basándonos en lo establecido por el Senado de España ya mencionado, dicho procedimiento cuenta con tres fases básicas:

1)      Fase Inicial.

2)      Fase Constitutiva.

3)      Fase Final.

·        Fase Inicial

La fase inicial consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina, dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si su autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el Senado, una Comunidad Autónoma o 500.000 ciudadanos.

Aunque lo habitual es que los proyectos de ley del Gobierno y las proposiciones de ley sean presentadas en el Congreso de los Diputados, es también posible que las proposiciones de ley se presenten en el Senado (por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores). En este caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Concluido este plazo la proposición o proposiciones de ley se incluyen en el orden del día de una sesión plenaria para su toma en consideración. En la mencionada sesión del Pleno, interviene uno de los proponentes para su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de Portavoces de los Grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez minutos. A continuación, la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.

Asimismo, los proyectos de ley del Gobierno están exentos de toma en consideración, mientras que ésta se exige para las proposiciones de ley presentadas por los Diputados y Grupos Parlamentarios del Congreso, Comunidades Autónomas e iniciativa popular.

·        Fase constitutiva

La fase constitutiva o central es la parte destinada a determinar el contenido de la futura ley, lo que se hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones, que tienen lugar en las Cámaras.

En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:

1. Remisión por la Mesa a la Comisión competente, publicación y apertura del plazo de presentación de enmiendas.
2. Primera lectura y votación en el Pleno en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad.
3. Reunión de la Ponencia y emisión de informe con su propuesta, que puede incluir variaciones en el texto.
4. Debate y votación en la Comisión competente, que termina con la aprobación de un dictamen que también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.
5. Presentación de votos particulares para su defensa ante el Pleno (enmiendas no aceptadas por la Comisión).
6. Debate y votación en Pleno, con la consiguiente posibilidad de nuevas modificaciones.
7. Remisión del texto aprobado por el Presidente del Congreso al Senado.

En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes: 

1. Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa del Senado decide la Comisión legislativa competente para su tramitación abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de diez días, prorrogable a quince a petición de veinticinco Senadores. Si no se presentan, el proyecto o la proposición pasan directamente a deliberación en sesión plenaria.

2. En caso de presentarse enmiendas o propuestas de vetos, la Comisión competente puede designar una Ponencia para que elabore el informe, pudiendo prescindir de este trámite si no lo ve justificado. La Ponencia dispone de quince días para evacuar ese informe, que puede proponer modificaciones al texto y que habrá de discutirse en Comisión.

3. Debate en la Comisión competente dentro de los quince días siguientes. Como corresponde al carácter preparatorio de la fase de Comisión, el Reglamento del Senado no establece ninguna regulación o limitación estricta sobre la forma de producirse las deliberaciones en el seno de la misma. Únicamente dispone que comenzarán, en su caso, por las propuestas de veto, para a continuación debatir por su orden de presentación las enmiendas formuladas a cada artículo o apartado del texto, y por último, votar el informe de la Ponencia. Durante el desarrollo del debate cabe la presentación de enmiendas. El dictamen de la Comisión recoge las enmiendas aprobadas.

4. Aprobado el Dictamen de la Comisión, se abre un plazo de un día para que los Senadores puedan presentar, a través de sus votos particulares, propuestas alternativas al Dictamen de la mayoría. Los votos particulares deben recoger enmiendas debatidas y rechazadas en Comisión o los textos remitidos por el Congreso de los Diputados y modificados por la Comisión, no siendo posible a través de los mismos formular propuestas enteramente nuevas.

5. Seguidamente se establece el debate y  la votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate en sesión plenaria comienza con la presentación del Dictamen de la Comisión por el Senador designado al efecto, turno destinado casi siempre a exponer las líneas fundamentales del proyecto en discusión y sus vicisitudes en la tramitación por la Cámara. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno. Si hubiese propuestas de veto, el debate sobre la totalidad se sustituye por el de tales propuestas, que implican de por sí una discusión sobre el conjunto: defensa del veto por su proponente seguida de dos turnos a favor y dos en contra más la intervención de los Portavoces; cada uno de estos turnos e intervenciones no puede exceder de quince minutos.

Se exige mayoría absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el resto del Dictamen, y el Presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Gobierno.

Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada, se ponen a discusión los votos particulares al articulado, siguiendo su orden. Pueden consumirse dos turnos a favor y dos en contra de cada voto particular, y tras ello, se abre turno de Portavoces. Ninguna de estas intervenciones puede exceder de diez minutos.

Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del Dictamen de la Comisión se sujeta a reglas estrictas: es necesario que se suscriban por la totalidad de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios o bien por la mayoría de los Portavoces que representen la mayoría de Senadores y hayan sido objeto de votos particulares.

El Presidente de la Cámara tiene la facultad de distribuir los tiempos y ordenar el debate en el Pleno.

Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, éste se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.

Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación. El Congreso de los Diputados puede aprobar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple de sus miembros, y levantar el veto por mayoría absoluta o  bien por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo

Cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al Presidente del Gobierno a los efectos de la remisión del texto para su sanción y promulgación por el Rey.

·        Fase final

La fase final consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley.

La sanción y promulgación por el Rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince días siguientes, sin que el Rey o el Gobierno puedan variar su contenido, suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del Estado.

 Bibliografía

·        De Carreras Serra, F. (1999). Leyes Políticas. Pamplona: Aranzadi.

·        García, M. C. (2009). Lección 2. La jerarquía de las normas de la Constitución. Recuperado de http://roble.pntic.mec.es/cgar0136/TEMA%202%20La%20jerarqu%EDa%20de%20las%20normas%20en%20la%20Constituci%F3n%20%20-1%AA-.pdf

·        Pau i Vall, F. (2009). La estructura de las leyes en España. Revista Debate, 16, 12-20.

·        Senado de España (2014). Procedimiento legislativo ordinario. Recuperado de http://www.senado.es/web/conocersenado/temasclave/procedimientosparlamentarios/detalle/index.html?id=PROCLEGORD

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